IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

导语：

2025年4 月2日，特朗普宣布对约六十个对美逆差国实施近百年来最大规模的对等关税，并在随后一周给予90 天缓冲期。暂停期将满之际，美国外交关系委员会（Council on Foreign Relations，CFR）召集了十位贸易和经济领域的专家，对特朗普关税政策对美国及其政策目标的影响进行了评估。

文章指出，关税并未削弱外部壁垒，反而放大了报复与不确定性；制造业因投入品涨价、劳动力紧缺和全球需求萎缩难以回流；“国家安全”名义被无限外延，法律与紧急状态的滥用使美国自陷保护主义泥淖，并被他国竞相效仿。关税冲击还外溢至国防成本、能源基础设施与盟友关系——欧洲转向“战略自主”、加拿大与英国被迫作出有限让步、拉美和亚太多国推行“去风险”或贸易多元化。

对华层面，中国借机加速内循环与科技自立，利用出口管制反制并稳固全球南方支持；而在巴拿马等关键节点，美国的强硬介入虽暂时削弱中国影响，却引发当地政治动荡、威胁运河扩容与区域治理。综合来看，CFR的学者们认为，“关税治国”在短期内制造了谈判筹码和财政幻象，实际上却以削弱多边规则、蚕食美国供应链韧性和战略信誉为代价。

图源：Council on Foreign Relations

2025年4月2日，美国总统特朗普宣布将对全球约六十个贸易逆差较大的国家或经济体实施一系列新的对等性关税措施（reciprocal tariffs），并将该日命名为“解放日”（Liberation Day）。这一举措成为为近一个世纪以来美国最大规模的一次关税上调。

尽管政府在一周后宣布，将这套关税体系（除10%的基础税率外）暂停90天，以留出谈判时间，但这一关税战略已经动摇了金融市场，并冲击了美国的贸易关系。此外，这一政策也对政府曾多次强调的五大贸易政策目标产生了深远影响：1）推动制造业回流；2）缩小美国贸易逆差；3）应对不公平贸易行为；4）保护国家安全；5）增加财政收入。

随着最初的90天暂停期到期，美国外交关系协会（Council on Foreign Relations，CFR）召集了十位贸易和经济领域的专家，对特朗普关税政策对美国及其政策目标的影响进行了评估。

特朗普的关税“缓冲期”促成了贸易协议吗？

作者：伊努·马纳克（Inu Manak），美国外交关系委员会贸易政策研究员。

特朗普政府为结束与多个国家的谈判设定了紧迫的最后期限，以避免征收解放日所宣布的最严厉关税。然而，随着90天缓冲期结束，特朗普只是验证了贸易专家们早已清楚的一个事实：达成贸易协议非常困难，而且需要时间。

迄今为止所取得的成果，相较于几个月前承诺的“宏大”与“漂亮”的协议，不过是冰山一角。鉴于此，政府再度调整立场，将谈判的截止日期延至8月初。财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）解释称，因“冲刺阶段遭遇拥堵”，这一推迟旨在为总统赢得“最大的谈判杠杆”。然而，最根本的原因可能是，政府意在规避类似4月2日那样引发负面市场反应的风险。

目前缺乏新的协议达成，使所谓的“杠杆”变得可疑，也显示出贸易伙伴对签署可能让本国处境比几个月前更差的协议持谨慎态度。而前期达成的少数协议，也说明了其他国家为何犹豫不决。

特朗普10日再公布新的关税通知信，对加拿大的关税从先前的25%，提高到35%，未收到信的贸易伙伴可能面临15%或20%的关税。图源：新华社

第一份协议于5月8日与英国签署，旨在为未来的谈判奠定基础。尽管该协议解决了一些贸易摩擦问题，但依然保留了10%的普遍关税。第二份协议于7月2日与越南达成，然而其具体细节尚不明确，官方文本也未对外公布。特朗普通过社交媒体宣布，越南的商品进口将面临20%的关税，这一税率是4月5日征收税率的两倍，但仍然低于“解放日”所提议的46%的对等关税。越南还同意将关税壁垒降至零。对此，经济顾问委员会主席史蒂文·米兰（Steven Miran）表示赞赏，称其“太棒了”，并指出“这是极度单边的举措”。

各国对参与谈判的犹豫不决还有其他原因。随着特朗普自设的最后期限日益逼近，却未见新协议的宣布，他在Truth Social上发布消息，要求各国必须在7月7日中午前完成与美国的贸易协议，否则将收到通知新关税税率的信件。数小时后，特朗普公布了寄往日本、哈萨克斯坦、老挝、马来西亚、缅甸、南非和韩国的几封信函，这些信函威胁称，若不在8月1日前达成协议，这些国家可能面临高达40%的关税，并且会对通过这些国家转运的商品征收额外税费。信中还警告，若这些国家采取报复措施，将面临更高的关税。

7月7日，在美国首都华盛顿白宫，白宫新闻发言人卡罗琳·莱维特在记者会上展示美国总统特朗普致日本首相的信函。图源：新华社

这些举措并不符合真正意义上的贸易谈判——即国家之间互换对等的条件与让步。相反，它们揭示了特朗普政府为何难以达成更多协议：双方对谈判目标存在根本性的分歧。美国的贸易伙伴期望将经贸关系恢复至更稳定的状态，而特朗普政府则倾向于维持持续的不确定性，以便在未来几年内争取更多让步。

不断调整的关税政策与不定的谈判期限，或许能迫使部分国家重返谈判桌，然而，若特朗普政府无法确保这场贸易乱局最终得以平息，几乎没有国家会愿意就更为广泛的贸易议题展开认真谈判。

“解放日”以来金融市场的启示

作者：丽贝卡·帕特森（Rebecca Patterson），美国外交关系委员会（CFR）高级研究员，全球知名的投资人及宏观经济研究专家。

2025年4月2日，特朗普宣布对多个国家加征关税，被称为“解放日”，随后一周又暂停关税实施90天。此举引发的金融市场反应，引发了人们对一些宏观经济基本假设的质疑，包括美元作为全球储备货币的地位，以及美国国债是否仍能提供稳定的资产组合分散功能。

现在判断这些金融涟漪效应还为时尚早——毕竟美国的贸易政策仍在不断变化之中。此外，金融市场的预期还必须考虑诸多其他因素，如财政和货币政策走向、技术创新、资产估值以及投资者仓位等。

尽管存在上述重要前提，过去90天的一些现象仍提供了值得思考的经验教训，能帮助家庭和企业理解市场未来可能的走向，以及影响美国和海外政策决策的经济反馈机制。

教训一：不要把美国金融市场的“例外性”视为理所当然。4月美国资产的短暂抛售表明，美国市场同样会受到政策决定和外国投资者反应的影响。

外国投资者在2025年抛售美国资产的情况

教训二：美国资产的调整可采取多种形式，并在不同时间尺度上发生。外国投资者可能减少对美资产的敞口，也可能保留资产本身但通过对冲汇率风险来规避波动——这将导致美元走弱。大机构，尤其是在董事会监督下运作的投资者，将资产从美国逐步撤出的过程可能持续多个季度。尽管美股在第二季度末反弹，但这并不意味着海外投资者已完成资产再配置。

教训三：对美资产的替代选择应被视为具有动态性的相对机会。即使美国经济规模更大、增速更快，全球其他经济体在市场情绪转变和更低估值的背景下，仍可能被视为更具吸引力。例如，截至6月20日，德国DAX股票指数以欧元计价上涨了30%，而标准普尔500指数（S&P 500）同期仅上涨1.5%。

教训四：美国贸易政策展示了金融市场、经济趋势与政策决策之间的复杂联动关系。如果不是由于美元走软和全球政策不确定性推动瑞士法郎大幅升值，瑞士央行本不会将政策利率下调至零。同样，即便中东冲突等外部因素通常会压低债券收益率，但美国货币政策因关税不确定性而暂停加息的决定，却在一定程度上支撑了长期美债收益率。而较高的收益率不仅提高了政府的债务服务成本，也推高了美国家庭的房贷利率。

在这场贸易冲突中，中国正在加速前进

作者：刘宗源（Zongyuan Zoe Liu），美国外交关系委员会莫里斯·R·格林伯格中国研究高级研究员（Maurice R. Greenberg Senior Fellow for China Studies）。

中美在日内瓦和伦敦举行的贸易谈判，不过是一次外交上的暂停。尽管特朗普政府试图将谈判包装成“成功”，但结果一目了然——北京正在占据上风。

自2018年以来，全球最大的两个经济体一直深陷持久的贸易冲突之中。中国采取的是一套攻守兼备的双轨战略：在防御上分散贸易路线、降低对美元的依赖、扩大内需，并加大对科技研发的资本投入；在进攻上则强化出口管制，展现出迅速且精准的反制能力。

特朗普的关税秀揭示了美国的脆弱，也让北京获得了战略优势。中国在这一过程中学会了如何将出口管制“武器化”，并向美国产业施加痛苦。对于许多发展中国家而言，中国在压力下表现出的韧性，印证了中国领导人提出的“百年未有之大变局”。

从北京的视角来看，华盛顿遏制中国崛起的努力，只会进一步坚定其“脱钩”意志。中国并不希望打一场贸易战，但已经为此做好了准备。无论是在政界还是企业界，中国都在加码“自力更生”，尽管美国市场仍难以替代。但失去一个原本就未真正掌握的市场，并不是一件可怕的事。

诚然，关税的确带来痛苦，尤其打击了低端制造业——如服装、鞋类等传统领域。但出口下滑可能反而加速产业整合，提升效率。中国挺过了更艰难的时期。上世纪90年代，国企改革中曾有四千万人下岗。相比之下，如今的工厂更趋自动化，中国并未陷入恐慌。

特朗普贸易战带来的更深远影响在于：它反而加速了中国的科技雄心。就像对华为（Huawei）的打压曾点燃了技术创新的火苗一样，新一轮限制也使中国领导层更容易号召全国应对“外来羞辱”。关税的暂停，只是给中国一个加速出货的窗口，而非真正的“缓和”。

随着中国即将完成“十四五”规划，政策制定者一方面通过刺激措施稳定经济，但真正的战略押注在科技领域。以人工智能驱动的制造生态系统，正成为中国经济的新前沿。这是一场高风险的豪赌，但在美国持续施压下，这也是中国唯一能玩的游戏。

特朗普能否将制造业带回美国？

作者：香农·K·奥尼尔（Shannon K. O'Neil），美国外交关系委员会高级副总裁、研究主管，并担任莫里斯·R·格林伯格讲席教授（Maurice R. Greenberg Chair）。

特朗普关税政策的既定目标之一，是把制造业岗位带回美国。过去三十年间，美国制造业就业人数从1700万下降到1300万，尽管同期制造业总产值仍在增长。

美国制造业所有工人的实际行业产出指数

目前判断关税是否能改变这一趋势还为时尚早。许多企业目前主要是在现有工厂和设施上“榨取”更多产能——提高现有生产线和员工的利用率。与此同时，企业承诺的数千亿美元外资投资需要数年时间才能真正落地，且往往取决于整体投资环境的变化。

供应链转移的周期根据行业不同，从几个月到几年不等。例如，纺织业由于供应商较少、季节合同较短、监管较宽松，往往转移更快；而汽车行业的调整速度则最慢，因为美国三大车企（福特、通用、克莱斯勒）与零部件供应商签订的合约普遍延续至2028年。至于航空航天与制药业，由于涉及复杂的监管程序和安全审批，建设新厂往往需要多年。

更糟糕的是，“一刀切”的关税政策反而可能延缓制造业回流与新增就业岗位。企业若要建设新工厂，仍需进口大量钢铁、铝材、机械等关键部件，而这些大多来自海外。经济范围内的关税，不仅增加了不确定性，还抬高了建厂成本。

劳动力短缺也是一道难题。目前美国处于接近“充分就业”的状态，而严格的移民政策意味着“后备劳动力”非常有限。增加工厂岗位意味着要从其他行业调配人力，而这比听上去更难。一项由德勤（Deloitte）与美国制造业协会（Manufacturing Institute）联合发布的调查显示，美国人将制造业岗位排在七大行业职业偏好中的第五位，仅次于科技、医疗、能源和其他更受欢迎的领域。

从长期来看，美国制造业能否增加就业，更依赖于美国产品在全球市场上的“连接力”与“竞争力”。虽然美国消费者的购买力在全球名列前茅，但他们仅占全球消费阶层（每日支出超过12美元的人口）40亿人中的2.66亿。如果高关税导致美国制造的产品在国际市场失去价格优势，那么制造业就业非但不会增长，反而可能萎缩。

最终，能否振兴制造业就业，取决于美国贸易是否繁荣。而对美国制造业未来最重要的，莫过于《美墨加协定》（USMCA，U.S.-Mexico-Canada Agreement）。北美高度整合的生产体系能够提供规模经济与专业化优势，帮助美国制造高质量且价格合理的商品，并使美国供应商接触到远超过本土市场的全球客户。

特朗普于5月30日宣布投资140亿美元，促成美国钢铁公司与新日铁公司建立合作伙伴关系，预计将创造7万个就业岗位。图源：彭博社

关税能减少美国的贸易逆差吗？

作者：布拉德·W·塞特瑟（Brad W. Setser），美国外交关系委员惠特尼·谢泼德森高级研究员（Whitney Shepardson Senior Fellow）。

按照经济理论，关税对贸易逆差几乎没有影响，这可能会让一些人感到意外。在经典经济模型中，对进口商品征税同时也相当于对出口征税，因为这会导致贸易伙伴手中可用于购买征税国家商品的资金减少。而在更复杂的模型中，关税不仅会抬高出口产品所需的原材料成本，还会引发报复措施，进一步直接打击出口。

观察主要经济体的数据也支持这一点：关税水平与贸易平衡之间并无明显相关性。美国此前一直实行低关税政策，但却长期处于贸易逆差状态；欧盟（EU）也实行低关税，却有贸易顺差；印度的关税水平很高，但仍有逆差；中国同样关税较高，却实现了顺差。真正影响贸易平衡的因素似乎是：一个国家的储蓄率、消费水平、财政状况以及本币的强弱。

如果特朗普总统能将关税收入用于财政紧缩、减少预算赤字，那么理论上确实有可能减少贸易逆差。但现实情况是，这些关税收入将主要用于抵消“大而美的税改法案”（Big Beautiful Bill）中提前实施的减税措施。因此，在货币政策没有引发美元大幅波动的前提下，我们没有理由相信关税会减少贸易逆差。简而言之，当美国的财政赤字被公认为占GDP的6%以上、甚至可能接近7%，这种财政格局与显著降低贸易逆差的目标根本不相符。

事实上，截至目前，已经实施的关税以及未来关税的威胁，反而明确无误地扩大了美国的贸易逆差。2025年前五个月，美国货物贸易逆差达到了6500亿美元，而2024年同期仅为4750亿美元，增加了1750亿美元。

美国按月统计的商品贸易赤字

出现这种情况的原因在于，尤其是来自爱尔兰、新加坡和瑞士等国的药品进口商，为了避开未来关税，提前将药品大批量运往美国。例如，制药公司礼来（Eli Lilly）就加速了其在爱尔兰工厂生产的减重药物向美国的进口。这些提前囤积的库存未来可能会逐步消化，使贸易逆差回归常态。但目前来看，美国的贸易逆差明显高于2024年。

关税是否遏制了贸易壁垒与不公平做法？

作者：爱德华·奥尔登（Edward Alden），美国外交关系委员会高级研究员，专注于美国经济竞争力、贸易与移民政策。

长期以来，美国一直将自身视为一个相对开放的经济体，其出口商常常受制于外国的贸易壁垒。历届总统尝试通过多种手段——包括国际与区域谈判、双边磋商、关税威胁，乃至直接征收新关税——来减少或消除这些阻碍美国全球贸易的壁垒。

目前市场对特朗普关税政策反应平淡，其中一个原因是，尽管这些施压手段在规模上前所未有，但并非陌生。投资者普遍认为，这些关税只是更大一揽子谈判策略的一部分，最终将带来全球贸易壁垒的减少。

但这种信心其实并不成立。特朗普执政已有四年半，其执政纪录几乎未能显示出任何有效削减外国贸易壁垒的成果。在第一任期内，美国对华出口企业的处境反而比未达成协议之前更为不利：产品双向关税提高，而对中国存在的歧视性贸易行为（如知识产权盗窃、强制技术转让）几乎无实质性改善。与加拿大、墨西哥、日本和欧洲的其他协议，也大多维持了现状。

那么，特朗普在第二任期中采取的更具攻击性的关税威胁是否可能取得更好结果？目前几乎没有迹象显示如此。与中国达成的协议，大多只是恢复到冲突前的状态，但税率更高。与英国的协议虽然开辟了一些新机会，但英国本身并不被视为“贸易不公”问题严重的国家。对加拿大的压力——其75%的出口面向美国——迫使新上任的自由党政府放弃了其“数字服务税”（digital services tax），该税种被美方指控歧视大型美企如Meta。但即便如此，美加之间商品的双边关税依然高企。

其他协议当然仍然可期，但几乎看不到通过当前策略可以实质性削减不公平贸易行为的希望。相反，在实施并可能长期维持自上世纪30年代以来最高水平关税的背景下，美国反而从自由贸易的捍卫者转变为“贸易不公”的主力之一，牢牢站到了“问题制造者”一方。

“国家安全”关税理由正迅速蔓延

作者：本·斯泰尔（Benn Steil），美国外交关系委员会（CFR）高级研究员兼国际经济项目主任。

由于规模空前、范围广泛，特朗普总统在“解放日”宣布的新一轮关税政策令全球市场震惊。但若从历史时间轴来看，这不过是一个早已存在趋势的加速表现：历任总统越来越频繁地以“紧急情况”（emergencies）和“国家安全”（national security）为借口，从国会手中攫取无限度的关税与经济权力。

本轮大规模关税措施是在总统援引1977年《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）授予的行政权力下实施的，其规模远超臭名昭著的1930年《斯穆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Act）所允许的征税幅度（尽管多数关税在等待90天的双边谈判期间已被暂缓实施）。特朗普声称，美国长期存在的贸易逆差本身就构成一种“紧急情况”。

自1980年代中期以来，美国政府根据IEEPA颁布的“紧急状态”声明数量急剧上升，尤其在特朗普2017年上任后呈现加速增长态势。

美国总统基于《国际紧急经济权力法》（IEEPA）所发布并仍然有效的紧急状态数量

然而，美国国际贸易法院（Court of International Trade）已驳回总统依据IEEPA实施征税的权力主张。如果上诉程序不利，特朗普将可能需要依靠其他法律依据来重新施加关税。

对特朗普而言，幸运的是——他确实还有其他选择。1962年《贸易扩展法》（Trade Expansion Act）第232条（Section 232）提供了另一个可用工具，尽管相比IEEPA，该条款要求更多的“协商”与“透明度”。第232条赋予总统以“国家安全受损”为由实施关税的权力，而“国家安全”这一理由听上去与“紧急状态”并无二致。

美国在第232条下征收关税的年度进口总额（按前一年基准计算）在特朗普上任前几乎为零，但此后飙升至近1500亿美元。如果IEEPA项下的关税被部分或全部撤销，可以预见第232条下的关税将相应增长。

美国基于《贸易扩展法》第232条款所加征关税的进口商品总额

在国际层面，以“国家安全”为由在世界贸易组织（WTO）提交的通报数量也呈爆发式增长，用于为新增贸易壁垒正名。虽然是美国率先常规化使用“国家安全”这一王牌，但如今这一做法已在全球范围内蔓延开来，包括墨西哥、瑞士等国家也频繁使用这一理由。由于美国政府认为此类“国家安全”通报不应接受法律裁决（non-justiciable），这一做法实际上已经削弱了全球多边贸易体系的效力。

以“国家安全”为理由在世贸组织（WTO）中为贸易壁垒辩护的次数

特朗普关税的国家安全代价日益加重

作者：乔纳森·E·希尔曼（Jonathan E. Hillman），美国外交关系委员会（CFR）地缘经济学高级研究员。

特朗普总统正在利用关税来应对一系列“国家安全威胁”——从芬太尼（fentanyl）、非法移民、贸易逆差，到钢铁、铝及其他被视为“威胁性”的进口商品。然而，这些关税本身正带来越来越沉重的国家安全代价，特别是对美国国防工业、关键基础设施，以及与盟友和合作伙伴的关系造成了不利影响。

首先，关税加大了美国国防部门履约的难度，与其对美国家庭造成的影响如出一辙。更高的成本最终转嫁给“客户”——即美国政府本身。结果就是，国防部的采购预算变得更加捉襟见肘。此外，关税所带来的额外成本正值关键武器系统交付周期日益拉长、成本激增的时刻，使问题雪上加霜。

其次，关税正威胁美国关键基础设施的稳定性，因为它们推高了零部件的采购成本。据环境与能源咨询公司伍德麦肯兹（Wood Mackenzie）预测，大多数发电技术面临的成本上涨幅度将在6%至11%之间。目前美国80%以上的大型电力变压器依赖进口，主要来自加拿大和墨西哥，而这些合同往往与钢材价格挂钩。如果美中谈判破裂，供应链数据公司Altana估算，美国数据中心开发商每年可能因此面临超过110亿美元的额外成本。

最后，关税也在侵蚀美国与其盟友和伙伴的关系。根据益普索（Ipsos）最近的一项民调，在与美国签署条约的十二个盟友国家中，大多数公众认为特朗普的经济政策将对本国与美国的关系产生负面影响。这种舆论转变促使各国民选领导人推动“对美去风险”。法国总统马克龙（Emmanuel Macron）已公开呼吁欧洲推进“战略自主”，并推动在云计算服务、卫星、战斗机等领域，用欧洲方案替代美国技术。

目前要全面评估关税对美国国家安全的影响还为时尚早。由于供应链调整通常需要数年时间，任何潜在益处可能尚未显现。但与此同时，愈加高昂的代价已经凸显出：美国政府亟需在关税政策上明确战略目标、设定可衡量的指标，并制定合理的豁免机制，以尽量减少意外后果。

收入激增恐难持久

作者：马修·P·古德曼（Matthew P. Goodman），美国外交关系委员会特聘研究员、格林伯格地缘经济研究中心（Greenberg Center for Geoeconomic Studies）主任。

特朗普政府宣传关税政策的一大好处，是它将为美国财政部带来可观的收入。白宫贸易高级顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）曾声称，未来十年关税收入将高达6万亿美元。特朗普总统本人在今年4月也宣称关税“每天为财政部带来20亿美元”，随后更表示，年收入低于20万美元的美国人“将大幅减税，甚至可能完全不用缴纳所得税”。

尽管独立经济学家对这些说法持怀疑态度，但财政部的数据确实显示，今年的关税收入大幅增长。截至7月1日，美国财政部已收到约973亿美元 的关税收入，比2024年同期增长约110%。光是6月份，关税收入就达280亿美元，创下单月历史新高，是去年同期的四倍多。城市研究所-布鲁金斯学会税收政策中心（Urban-Brookings Tax Policy Center）预计，2025年关税总收入将达到1890亿美元，2026年接近3600亿美元。

然而，有多种迹象表明，这一波收入增长可能只是暂时现象。

首先，大量关税收入来自2025年初进口量的激增，企业为了抢在关税提高前锁定供货与价格，提前大量下单。但随着新关税开始实施、价格上升，这种抢购行为将逐步减弱，进口量也将随之减少。与此同时，美国的贸易伙伴也在采取报复性关税，这将进一步削弱美国产品的出口能力，并影响美国国内的经济增长，从而压缩相关税收。

其次，如果特朗普政府实现自身的其他两个目标，关税收入还将“按计划”下降。第一个目标是鼓励美国和外国企业将生产转移到美国本土。如果这一政策奏效，进口需求下降，关税基数减少，收入自然也会随之下滑。第二个目标是通过谈判达成新的贸易协议，促使双方降低关税。若谈判成功并削减关税，同样会减少财政收入。

最后，无论最终关税收入有多高，我们必须清楚：这些钱最终都来自美国消费者的钱包。企业最初可能会先自行吸收部分关税成本，但最终几乎不可避免地会将成本转嫁给消费者。

巴拿马运河的让步，代价不小

作者：威尔·弗里曼（Will Freeman），美国外交关系委员会拉美研究研究员。

特朗普总统在第二任期初期便将巴拿马及其运河列为优先事务。在2024年12月至2025年5月之间，他公开提及该国及运河多达15次。他不仅提出要重新掌控巴拿马运河（该运河每年承载约40%的美国集装箱贸易），还要求巴拿马总统何塞·劳尔·穆利诺（JoséRaúl Mulino）与中国拉开距离——自2017年巴拿马与北京建交以来，中国已在巴拿马港口与电信基础设施中取得重要立足点。

如果特朗普的目标是减少中国在这一对美贸易至关重要国家的存在，那么这项策略在很大程度上奏效了——部分功劳也应归于拜登政府，其更低调地追求同一目标。穆利诺政府同意退出“一带一路”倡议、审计两处租赁给香港企业的运河港口合同、允许美军重新进驻运河沿线基地，并替换华为（Huawei）建设的电信塔。

巴拿马运河大西洋一侧的阿瓜克拉拉船闸。图源：纽约时报

但事实上，特朗普在这场博弈中推得太猛，可能有些多余。穆利诺政府本身就有意加强对美关系，特朗普不过是在对半开之门用力过猛。

问题在于：特朗普这种强硬作风的代价是否值得？穆利诺如今在国内的政治地位虚弱且人气低迷——部分原因在于他被视为未能坚定捍卫国家主权、对特朗普退让过多。他领导的政府面临持续数月的大规模抗议，部分地区陷入瘫痪。

如今的巴拿马，正逐步滑向一种“难以治理”的状态，这种情况对运河未来的威胁甚至超过中国影响力。面对气候变化带来的干旱风险，穆利诺必须迅速建设一座新的水库以保障运河正常运行。然而，他当前的政治困境和社会动荡正严重阻碍这一关键项目的推进。

具有讽刺意味的是：在试图遏制中国影响的过程中，特朗普却意外加剧了另一个问题——即巴拿马自身维持运河顺畅运行的能力正在削弱。

*本文编译：张乐词 华南理工大学公共政策研究院（IPP）特约编译

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审阅｜刘 深

终审｜刘金程

“有美国特色的产业政策”——为了像中国一样竞争，美国应该像中国一样建设

美国前副国务卿：为什么美国需要以一种“联盟规模”为核心的新战略来抵消北京持久的优势

美国国防部前高官：建立“太平洋防务条约”的理由

关于IPP

华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。